Mémorandum de la France au CAD

Comité d'aide au développement de l'OCDE

1994
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Table des matières

• I. Introduction
• II. Le volume de l'aide
• III. Les priorités géographiques de l'aide bilatérale
• IV. L'aide multilatérale
• V. Le financement du secteur productif
• VI. Bilan de la dévaluation du franc CFA
• VII. Développement durable
• VIII. Développement du partenariat

I. Introduction

En 1994, le volume de l'aide publique au développement (APD) française traduit l'étendue de l'engagement concret de la France en faveur des pays en développement.

Alors que l'effort moyen des pays du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE mesuré en part du produit national brut (PNB) baissait de 0,31 % en 1993 à 0,30 % en 1994, la France est parmi les rares pays membres du CAD à augmenter son effort avec un taux de 0,64 % contre 0,63 % l'année précédente.

L'Afrique continue de bénéficier d'un soutien important, afin notamment de porter appui aux politiques courageuses de redressement menées par les Etats de la Zone franc à la suite de la dévaluation du franc CFA.

(Avertissement : les sommes en francs français sont converties, dans le texte, en dollars des Etats-Unis au taux moyen en vigueur en 1994, soit 5,56 francs pour 1 dollar ou 0,18 dollar pour 1 franc. Le taux moyen au 1er semestre 1996 s'élève à environ 5 francs pour 1 dollar ou 0,2 dollar pour 1 franc).

II. Le volume de l'aide

Le montant de l'aide publique au développement (APD) consentie par la France en 1994 s'est élevé à 47 milliards de francs (8,45 milliards de dollars)contre 44,819 milliards de francs (8,05 milliards de dollars) en 1993.

Cette augmentation représente une hausse en valeur courante de 4,9 %. En conséquence, la part du produit intérieur brut (PIB) consacrée à l'APD atteint 0,64 % en 1994 contre 0,63 % l'année précédente. Cette différence est due notamment au montant significatif des annulations de dettes accordées par la France.

L'effort d'aide en faveur des pays les moins avancés (PMA) représente 0,12 % du PIB de la France en 1994 contre 0,16 % en 1993. Cet effort reste supérieur à la moyenne de l'ensemble des pays du CAD qui est de 0,07 %.

La part des dons dans le total de l'aide bilatérale a continué de croître par rapport à celle des prêts. De 65,7 % en 1988, elle se situe à 77,4 % en 1994.

L'effort de la France en matière d'aide publique au développement lui permet de figurer dans les premières places parmi les principaux donateurs du CAD.

En 1994, avec un volume de 8,45 milliards de dollars des Etats-Unis, la France reste en valeur absolue le troisième pays donateur après le Japon et les Etats-Unis.

Parmi les membres du G7, la France et le Japon sont les seuls pays pour lesquels le rapport APD/PNB a crû en 1994. La France reste ainsi au premier rang des sept pays les plus industrialisés et au cinquième rang des pays de l'OCDE, après la Norvège, le Danemark, la Suède et les Pays-Bas.

III. Les priorités géographiques de l'aide bilatérale

Trois raisons majeures expliquent l'engagement prioritaire de la France en faveur de l'Afrique sub-saharienne :

a) La conscience d'une communauté d'intérêts : du fait de l'histoire et de la proximité géographique, le destin de la France et celui de l'Afrique sub-saharienne sont aujourd'hui étroitement liés ;

b) la crise économique, sociale et politique que traversent la plupart des pays de cette région, dont l'insertion dans l'économie mondiale pourrait se trouver menacée ;

c) un devoir moral de solidarité envers l'Afrique, mais de solidarité exigeante qui s'exerce dans le cadre d'un partenariat où le souci de rigueur soit constamment présent.

La politique de la France a pour ambition d'aider ses partenaires africains à réussir, dans la paix civile, les changements économiques et sociaux nécessaires à leur développement durable.

Cette politique poursuit deux objectifs principaux :

• la stabilité politique, qui passe nécessairement par la construction d'Etats de droit et la recherche de véritables consensus nationaux ;
• le redressement économique, conditionné par un retour de la croissance et des gains de compétitivité importants, indispensables pour une meilleure insertion de l'Afrique sub-saharienne dans les circuits d'échanges mondiaux. A cet égard, la dévaluation du franc CFA en janvier 1994 offre des opportunités nouvelles aux pays de la zone franc.

Compte tenu de son caractère prioritaire, l'Afrique sub-saharienne se voit accorder une part prépondérante de l'aide bilatérale française, 47,3 % en 1994, soit 17,36 milliards de francs (3,12 milliards de dollars). La majeure partie de ces concours est allouée aux pays liés à la France par des accords de coopération. Dans un grand nombre de ceux-ci, la France est le premier bailleur de fonds.

Les trois secteurs d'intervention privilégiés en matière d'aide au développement sont le développement du secteur productif, la santé et l'éducation.

Dans le domaine productif, un accent particulier est mis sur le secteur agricole, base essentielle du développement africain. L'amélioration de la compétitivité des filières et la reconquête des marchés intérieurs par les productions locales sont des objectifs prioritaires, à la réalisation desquels la dévaluation du franc CFA devrait puissamment contribuer.

En matière de santé, l'action du ministère délégué à la Coopération est centrée sur 3 volets : l'accélération des réformes institutionnelles, l'accès du plus grand nombre aux soins élémentaires, et la lutte contre le sida et les grandes endémies.

Enfin, dans le secteur de l'éducation, quatre priorités se dégagent :

• développer, de façon adaptée, l'enseignement primaire et l'alphabétisation de masse.
• concevoir un enseignement supérieur intégré à une dimension régionale ;
• adapter l'enseignement technique aux vrais besoins du secteur productif ;
• favoriser les productions locales dans l'édition scolaire.

L'aide bilatérale de la France en faveur des autres pays du monde a crû de + 9,2 % entre 1993 et 1994.

L'Afrique du Nord et l'Extrême-Orient sont les premiers bénéficiaires de cette augmentation.

La part de l'aide bilatérale française en faveur de l'Afrique du Nord (13 %) est constituée, par ordre d'importance décroissante, par des rééchelonnements ou des annulations de dettes, la coopération culturelle, scientifique, technique et industrielle et d'aide à l'investissement.

Pour les pays d'Extrême-Orient, qui bénéficient de 7,2 % de l'aide bilatérale française, la France continue son effort essentiellement sous la forme d'aide à l'investissement. La Caisse française de développement (CFD) a accordé ses premiers concours au Vietnam et au Laos principalement en faveur du secteur agro-industriel.

IV. L'aide multilatérale

a) Les Nations unies

En ce qui concerne les contributions obligatoires, la France, en 1994, est le 5ème contributeur de l'ONU, de ses organes subsidiaires et de ses institutions spécialisées (avec une quote-part de 6 % pour la période 1992-1995).

Pour les contributions volontaires, la France occupe ­pour les organisations les plus importantes­ entre le 8ème et 13ème rang des contributeurs.

En 1994, l'aide française au développement transitant par le système des Nations unies a été affectée de manière privilégiée aux trois domaines suivants :

• L'aide au développement

La part de l'aide au développement dans l'enveloppe globale des contributions volontaires est prépondérante puisqu'elle représentait environ 60 % des crédits alloués en 1994. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), au coeur des activités de l'ONU en matière de développement, constitue le plus grand bénéficiaire : 260 millions de francs, soit 46,8 millions de dollars (près de la moitié du montant total des contributions volontaires) lui ont été versés. La France y occupe le 8ème rang des contributeurs.

De même, ont été particulièrement soutenus :

• le Fonds des Nations unies pour les activités en matière de population (FNUAP) auquel la France a versé 10,6 millions de francs , soit 1,91 million de dollars (+ 32,8 % par rapport à 1993) ;
• le Programme alimentaire mondial (PAM) dont une partie de la contribution volontaire française a été consacrée à des activités de développement.
  
• L'action humanitaire

L'action humanitaire a acquis une place prépondérante dans les relations internationales ces dernières années. En ce qui concerne la France, près du quart des contributions volontaires versées à des institutions du système des Nations unies est affectée à des actions humanitaires.

En 1994, les principaux bénéficiaires des contributions volontaires françaises dans ce domaine ont été le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et le Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF).

• La santé

La France a poursuivi ses efforts dans ce domaine, qu'a symbolisée la tenue à Paris, en décembre 1994, d'un Sommet mondial destiné à la lutte contre le sida. La contribution volontaire de la France à l'organisation mondiale de la santé (OMS), a augmenté de 50 % passant de 10 millions de francs (1,80 million de dollars) en 1993 à 15,7 million de francs (2,82 millions de dollars) en 1994 dont une large part est consacrée à la lutte contre le sida.

La lutte contre la toxicomanie que poursuit au niveau international le Programme des Nations unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID), a été fortement soutenue par la France, notamment sous la forme d'une contribution de 10,8 millions de francs (1,94 millions de dollars), situant la France au 5ème rang des donateurs.

b) L'Union européenne

La contribution française à la politique de coopération communautaire représente en 1994, 49,4 % de l'aide multilatérale de la France.

Elle s'est élevée à 5,083 milliards de francs (0,914 milliard de dollars), contre 4,728 milliards de francs (0,85 milliard de dollars) l'année précédente, soit une progression de 7,5 %. Cette évolution s'explique essentiellement par une reprise des paiements au titre du STABEX, outil traditionnellement générateur d'à-coups.

Cette contribution française emprunte deux canaux : le budget communautaire et le Fonds européen de développement (FED).

L'aide au développement transitant par le budget communautaire présente, soit un caractère géographique, soit une nature horizontale.

L'aide aux pays du bassin méditerranéen concerne huit pays du Maghreb et Machrek auxquels s'ajoutent les Territoires palestiniens. Elle comporte des protocoles financiers pluriannuels pays par pays et des lignes de financement horizontales et régionales. Les principaux domaines d'intervention sont la réduction de la dépendance alimentaire, le développement du secteur productif, la protection de l'environnement et le développement des infrastructures économiques. Les interventions sur subventions prévues sur cette zone au titre de la Politique méditerranéenne rénovée (PMR) ­qui court sur une période quinquennale et doit s'achever en octobre 1996­ s'élèvent à 1,305 milliard d'Ecus 1,62 milliard de dollars). S'y ajoute une enveloppe spécifique de 250 millions d'Ecus (310 millions de dollars) à destination des Territoires palestiniens, pour la période 1994-1998.

L'aide aux pays d'Amérique latine et d'Asie bénéficie aux pays ayant passé des accords de coopération avec l'Union européenne. Elle touche une quarantaine de pays et vise essentiellement des actions de coopération dirigées vers les couches les plus pauvres des populations. Les interventions sur subventions prévues pour cette zone s'élèvent à 2,75 millions d'Ecus (3,41 millions de dollars) sur la période de cinq ans courant à compter de 1994.

Les lignes de nature horizontale concernent essentiellement l'aide alimentaire et humanitaire octroyée par l'Union européenne.

Le FED, destiné aux 70 pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) signataires de la Convention de Lomé, est alimenté par de contributions de chacun des Etats membres. La clé de contribution de la France est passée de 23,58 % pour le VIème FED (1985-1990) à 24,37 % pour le VIIème FED. Elle s'applique à une enveloppe globale VIIème FED de 10,94 milliards d'Ecus (13,57 milliards de dollars) qui couvre la période 1990-1995.

Les versements effectivement réalisés par la France dans le cadre du FED sont la conséquence d'appels de fonds opérés par les autorités communautaires auprès des Etats membres, en principe quatre fois par an. Les versements français au FED se sont élevés à 432 millions d'Ecus (536 millions de dollars) en 1994, contre 380 millions d'Ecus (471 millions de dollars) en 1993, accroissement qui trouve une partie importante de son explication dans une forte reprise des opérations au titre de l'outil STABEX (paiements globaux effectués par la Commission européenne équivalant à 351 millions d'Ecus -soit 435 millions de dollars-en 1994, contre seulement 31 millions d'Ecus -soit 38,47 millions de dollars) en 1993).

L'aide européenne au développement des pays ACP revêt la forme de subventions et passe principalement par le financement de projets économiques et sociaux. Il existe également des instruments spécifiques, dont notamment le STABEX destiné à la compensation des pertes de recettes subies par les ACP dans leurs exportations de produits de base provenant de l'agriculture et de la pêche. La facilité de financement spéciale SYSMIN pour le secteur minier participe de la même logique. Le FED peut enfin apporter un soutien à l'ajustement structurel.

L'un des objectifs prioritaires de la Présidence française de l'Union européenne (1er semestre 1995) consistait en la révision à mi-parcours de la quatrième convention de Lomé ; cette négociation comportait deux volets complémentaires :

• la modification du texte de la convention Lomé IV conclue en 1990 pour 10 ans ; les négociations se sont conclues le 30 juin 1995. Le volet commercial a été amélioré, notamment à travers l'octroi de préférences à l'ensemble des produits agricoles et un assouplissement des règles d'origine. La programmation a été réformée dans un sens ne remettant pas en cause la prévisibilité de l'aide. Une clause prévoit la possibilité de suspendre l'aide en cas de non-respect des droits de l'homme.
• La constitution du VIIIème FED sur la base de contributions volontaires des Quinze pour les 5 ans à venir. Lors du Sommet de Cannes (26-27 juin 1995), les Quinze se sont entendus sur un montant global du FED, porté à 13,3 milliards d'Ecus (16,5 milliards de dollars) ; la clef de répartition pour la France s'établit à 24,3 % ; compte tenu de l'élargissement de l'Union de Douze à Quinze membres, ce qui consacre la place de la France en tant que premier contributeur au FED. Cette décision a également été entérinée par la session ministérielle du 30 juin 1995.

En 1994, la France a continué, comme en 1993, à contribuer au renforcement des ressources des institutions financières internationales, à un niveau qui est proportionnellement supérieur à sa part dans le PNB des pays de l'OCDE.

Parmi ces institutions, c'est le groupe de la Banque mondiale qui bénéficie de la contribution la plus importante avec 2,47 milliards de francs (0,444 milliards de dollars), dont l'essentiel est consacré à la 10ème reconstitution des ressources de l'Agence internationale pour le développement (AID).

La France, qui est très impliquée dans les négociations relatives à la reconstitution des ressources des fonds de développement, a aussi contribué significativement au Fonds africain de développement et au Fonds asiatique de développement.

Dans le domaine de l'environnement, la France n'a pas démenti l'engagement qu'elle avait déjà manifesté auparavant en continuant d'abonder en 1994 le Fonds pour l'environnement mondial.

La part de l'aide publique au développement française distribuée par l'intermédiaire des banques et fonds multilatéraux de développement s'est élevée, en 1994, à 3,806 milliards de francs (0,69 milliard de dollars), soit 8,09 % du montant total de son APD.

V. Le financement du secteur productif

L'appui de la France au secteur productif s'articule principalement autour de deux axes : les actions en faveur du secteur privé et l'appui au secteur productif agricole, tant sur le plan macro-économique et institutionnel que sur le plan micro-économique. Cette action est conduite à la fois par le ministère délégué à la Coopération et par le groupe Caisse française de développement/Société de promotion et de participation pour la coopération économique (CFD/PROPARCO).

Cet appui consiste en un dispositif global destiné à favoriser l'essor des entreprises et relancer les investissements en Afrique qui s'articule autour des axes suivants :

a) conseil aux entreprises avec mise à leur disposition d'une expérience d'ingénierie financière et juridique : montage de dossiers complets, recherche de financement, réaménagement de dettes, évaluation d'entreprises ainsi que connaissance des rouages et des marchés de l'entreprise, formation des hommes : le Centre d'étude financière, économique et bancaire (CEFEB) de la CFD assure la formation, soit en France soit en Afrique, de cadres suivant une pédagogie professionnelle, reposant sur des cas concrets.

b) mobilisation de moyens en faveur d'actions concernant : le cadre législatif et règlementaire (droit des affaires, législation du travail, code des assurances), un cadre fiscal incitatif (code des investissements, taxes intérieures et droits de douanes) n'excluant pas un dispositif de protection minimale et dégressif dans le temps des industries locales.

c) réponse aux besoins de financement des entreprises par la mise en place de financements adaptés, soit par des concours financiers directs de la CFD et de sa filiale PROPARCO, soit par la recherche de financements complémentaires auprès des institutions financières spécialisées bi ou mulilatérales en assurant la meilleure coordination possible.

d) recours à des instruments spécifiques de garanties complémentaires aux investissements : c'est le cas des fonds de garantie comme "Assurance du risque des investissements en Afrique" (ARIA), doté de 40 millions de francs, soit 7,19 millions de dollars, (25 millions de francs, soit 4,49 millions de dollars, apportés par le ministère délégué à la Coopération et 15 millions de francs, soit 2,7 millions de dollars, apportés par la CFD) qui garantit jusqu'à 40% de leurs montants, les prêts bancaires pour le financement d'investissements accordés par les banques locales bénéficiant d'un refinancement de la CFD, ainsi que les prêts directs au secteur privé accordés par la CFD ou PROPARCO.

Le ministère délégué à la Coopération et la CFD sont également membres fondateurs du Fonds de garantie régional des investissements (GARI), créé en 1995 et localisé à la Banque Ouest-africaine de développement (BOAD), respectivement à hauteur de 10 et 25 millions de francs (1,8 et 4,5 millions de dollars).

e) prise en compte des besoins particuliers des micro entreprises : dans un premier temps, la mobilisation d'organisme d'appui chargés d'accompagner le développement des micro entreprises et, plus récemment, l'orientation vers la constitution de systèmes financiers décentralisés viables.

f) accompagnement du mouvement des privatisations : mise au point de stratégie, restructuration technique et financière des entreprises à privatiser, action d'accompagnement direct des privatisations. La CFD intervient également dans le financement de ces opérations par la création de sociétés de capital-risque, par le portage temporaire de participations.

g) contribution à la création et l'animation de marchés financiers : le groupe CFD participe à l'animation de plusieurs marchés financiers en cours de développement en Afrique (Johannesburg, Harare, Port-Louis) en contribuant à des fonds d'investissement cotables en bourse et en favorisant les émissions obligataires publiques et privées. En Zone franc, la CFD, en concertation avec le ministère délégué à la Coopération et la Banque mondiale, finance la transformation de la bourse des valeurs d'Abidjan en bourse régionale pour l'Afrique de l'Ouest.

Ces marchés permettront aux entreprises de trouver sur place des ressources adaptées (actions et obligations) en monnaie locale, utiles pour celles qui sont tournées vers les marchés locaux.

L'aide française contribue àà mettre en oeuvre des action permettant de valider les éléments de politiques agricoles définis au plan macro-économique et à tester les réformes économiques institutionnelles dans une perspective générale de gestion durable des ressources naturelles.

Les orientations de la Coopération française s'articulent autour de trois domaines prioritaires :

a) appui à la définition des politiques agricoles et forestières : aider les pays en développement à mettre en place des politiques agricoles nouvelles en coopération avec la Banque mondiale, la CFD, la Communauté européenne, permettant la définition de "lettres de politique de développement agricole" et de "programmes d'ajustement sectoriel agricole".

b) sécurisation de l'environnement de l'activité productive : contribution à la mise en oeuvre et au test des réformes économiques et institutionnelles afin d'améliorer la gestion des ressources naturelles. Ces réformes ont pour objet :

• de créer un environnement plus favorable au secteur productif (paysans, artisans, commerçants, petites et moyennes entreprises ou industries) ;
• de recentrer les missions de l'Etat sur un rôle d'organisateur et de régulateur, et de transférer une partie de ces missions aux collectivités locales dans le cadre de la décentralisation ;
• de favoriser l'écoulement des productions agricoles en libéralisant le commerce intérieur et extérieur, en suscitant la transformation locale des produits et en soutenant l'émergence d'opérateurs privés ;
• d'accompagner la restructuration des milieux professionnels par la création de groupements, de coopératives, d'associations villageoises, de groupements d'intérêt économique, afin de reprendre à terme certaines missions assurées par les services administratifs (vulgarisation, expérimentation, formation...) ;
• de sécuriser les paysans en favorisant leur accès au crédit par le développement de systèmes mutualistes fondés sur la promotion d'institutions pérennes qui soient insérées dans leur milieu.

c) mise en cohérence des politiques nationales au niveau régional en vue d'une intégration à terme des marchés agricoles et d'une plus grande compétitivité sur les marchés extérieurs. La France soutient les initiatives des pays africains comme la Conférence des ministères de l'Agriculture de l'Afrique de l'Ouest et du Centre (CMA/AOC).

VI. Bilan de la dévaluation du franc CFA

a) Le retour de la croissance : Alors qu'en 1992 et 1993, le taux de croissance réelle moyen des pays de la Zone franc () était négatif (-0,7 % en 1992 et -1,8 % en 1993), il a dépassé 1,5 % en 1994, et devrait atteindre 4 à 5 % en 1995. Ces résultats sont supérieurs aux prévisions initiales du Fonds monétaire international (FMI) pour 1994 (croissance de 1 % en moyenne pour la zone). Pour 1995, les chiffres de croissance s'élèvent à 5,3 % en Afrique de l'Ouest et 2,3 % en Afrique centrale.

La croissance est particulièrement marquée dans les filières agricoles d'exportation. L'effet de compétitivité créé par la dévaluation a été amplifié par l'évolution très favorable du cours des matières premières en 1994. Sur le premier semestre de l'année 1995, les produits ont continué de bénéficier de niveaux de prix appréciables alors que la poursuite de la croissance a permis d'espérer une augmentation modérée mais continue de la demande. Toutes les filières exportatrices de produits de rente (café, cacao, coton, bois) ont dégagé des surplus financiers importants qui ont permis d'augmenter les prix aux producteurs.

Les cultures vivrières, grâce à l'effet de substitution aux importations du fait de la dévaluation, ont également connu une évolution très favorable. Avec de plus une bonne pluviométrie, elles ont tiré l'ensemble de l'économie de certains pays. Dans le cas du Niger par exemple, la croissance de la production agricole, qui comprend essentiellement des produits vivriers, évaluée autour de 7 %, a permis une croissance du PIB de 4 % en 1994.

Les industries d'exportation "traditionnelles" (phosphates au Sénégal et au Togo, transformation du bois au Cameroun, en République centrafricaine et au Gabon, transformation du cacao...) bénéficient également des effets de la dévaluation. Est particulièrement notable l'apparition de nouvelles capacités d'exportations au sein de la Zone franc ou vers les pays limitrophes tels que le Nigeria, du fait de l'amélioration de la compétitivité et notamment de la réduction du coût du travail, dans des secteurs tels que le textile et l'agro-alimentaire. L'effort réalisé par les bailleurs de fond en faveur de l'apurement des arriérés intérieurs de l'Etat (la France a consacré 1,5 milliard de francs -soit 0,27 milliard de dollars) entre le 12 janvier 1994 et le 20 mars 1995 à l'apurement des arriérés intérieurs de l'Etat vis-à-vis du secteur privé) a eu un effet très sensible de soutien à l'activité économique.

L'investissement privé caractérisé par une certaine atonie en 1994, du fait de l'attentisme des opérateurs, est marqué par une reprise au dernier trimestre 1994 et dans les premiers mois de 1995.

b) Une bonne maîtrise de l'inflation : L'inflation a été globalement maîtrisée dans l'ensemble de la zone. Elle s'est située en moyenne annuelle à 33 % en 1994 (42 % en glissement).

La hausse des prix a cependant varié selon les pays, en fonction des caractéristiques des différentes économies et de leur situation géographique. En 1994, trois pays ont connu des hausses moyennes inférieures à 30 % (Mali, Burkina, Côte d'Ivoire) ; quatre pays ont eu une hausse des prix supérieure à 40 % (Congo, Tchad, Niger, Togo). Cependant la hausse des prix dans ces quatre pays s'est stabilisée en 1995. La proximité du Nigeria a constitué une source d'inflation significative.

Sur les six premiers mois de l'année 1995, la hausse des prix en niveau est de 3 points, ce qui reflète une très nette stabilisation. Cette évolution résulte de la combinaison de plusieurs facteurs : hausse des prix des produits importés nettement plus faible que celle induite par la répercussion mécanique du changement de parité (baisse des marges des fournisseurs étrangers et des importateurs locaux, baisse des tarifs douaniers), faible hausse des céréales et produits vivriers locaux (du fait en particulier des bonnes récoltes dans le Sahel), du contrôle exercé sur certains prix administrés (riz). La bonne maîtrise des salaires, dans la fonction publique et le secteur privé, a de plus permis d'éviter une spirale inflationniste.

c) Le redressement des comptes extérieurs : En raison de la baisse sensible du volume des importations, de la hausse modérée de leurs prix et de la remontée des cours mondiaux de certains biens primaires (coton, café, cacao), le solde de la balance courante hors dons s'améliore sensiblement. Il est passé en UEMOA de -493 milliards de FCFA en 1993 à -38 milliards de FCFA en 1994. En Zone BEAC, le solde courant est passé de - 404 milliards de FCFA en 1993 à - 377 milliards de FCFA en 1994.

Le solde de la balance des paiements, incluant les dons, connaît également une évolution favorable : 771,6 milliards de FCFA en 1994 (au lieu de - 39 milliards en 1993) en zone UEMOA ; - 316 milliards de FCFA en 1994 (au lieu de - 557 milliards de FCFA en 1993) en zone BEAC.

Ce redressement se traduit par une amélioration sensible des avoirs extérieurs.

a) Traitement de la dette : Au lendemain de la dévaluation des francs CFA et comorien, la France a décidé d'annuler la totalité de ses créances d'aide publique au développement (APD) sur les pays les plus pauvres et la moitié de ses créances d'APD sur les pays dits à revenu intermédiaire (Cameroun, Côte d'Ivoire, Congo et Gabon). 25 milliards de francs (4,5 milliards de dollars) d'annulation de dette ont ainsi été décidés de façon bilatérale en janvier 1994.

Ces annulations se cumulent avec les réaménagements en Club de Paris. Au total, l'allègement de la dette extérieure accordé par la France aux pays de la Zone franc en 1994 est évalué à près de 39 milliards de francs (6,8 milliards de dollars).

b) L'aide à l'ajustement structurel : La France a engagé ou réaffecté sous forme de concours à l'ajustement 3,5 milliards de francs (0,63 milliard de dollars) en 1994. Elle a par ailleurs mis en place des mesures d'accompagnement visant à atténuer les conséquences immédiates de la mesure:

• pour les entreprises : avec la mise en oeuvre d'une facilité exceptionnelle de financement à court terme pour les entreprises, garantie accordée par la Caisse française de développement (CFD) à l'émission d'emprunts obligataires en FCFA (la première émission publique de 7 milliards de FCFA a été réalisée à Abidjan en mars 1995).
• pour les populations : avec la création du fonds spécial de développement (FSD) doté de 400 millions de francs (72 millions de dollars) qui a permis de financer des projets à haute intensité de main d'oeuvre en particulier en zone urbaine. Les trois secteurs qui ont attiré les engagements les plus importants sont les travaux d'aménagement urbain (49 %), la santé et l'action sociale (26 %), et l'éducation (16 %). Deux actions spécifiques ont été conduites :
  • l'une portant sur l'appui aux livres (contribution au rétablissement de la situation financière des réseaux privés africains de commercialiation des manuels scolaires, et politique structurelle de réduction des coûts de production des livres scolaires),
    
  • l'autre concernant l'appui aux médicaments avec un financement Fonts d'aide et de coopération (FAC) de 40 millions de francs (7,2 millions de dollars) et des crédits du FSD (24,7 millions de francs, soit 4,44 millions de dollars) qui ont permis de financer des aides aux médicaments pour éviter le risque de déstabiliation des circuits privés de distribution des médicaments et de contenir le plus possible la hausse des prix des médicaments dans la Zone franc.

En 1995, la France a engagé 2,14 milliards de francs (0,38 milliard de dollars) en faveur des pays de la Zone franc sous forme de concours à l'ajustement structurel.

c) L'aide projet : La France a également apporté aux pays de la zone franc des montants considérables d'aide-projet. En 1994, ce sont ainsi près de 2,5 milliards de francs (0,45 milliard de dollars) qui auront été engagés par le Fonds d'aide et de coopération (FAC) ou la CFD en faveur des pays de la zone. Le gouvernement a par ailleurs décidé d'apporter à la CFD 1,5 milliard de francs (0,27 milliard de dollars) de capacité d'engagement supplémentaire en 1995.

VII. Développement durable

L'avenir de la planète et de ses ressources fait l'objet d'une attention croissante de nos sociétés.

Dans un domaine extrêmement vaste et complexe, l'action de la France ne peut pas être conduite de façon isolée, même dans les pays auxquels l'attachent des liens particuliers. Sa politique de coopération nécessite en revanche, pour être constructive et visible, trois conditions :

• répondre clairement aux intérêts de long terme des pays partenaires dans la gestion des ressources naturelles qui constituent la base productive de leurs économies (forêts, grands fleuves, eaux souterraines, ressources halieutiques, fertilité des sols, diversité biologique ...) ;
• être performante dans sa conception comme dans sa formulation, parce qu'étayée sur des bases scientifiques solides, et sur une observation rigoureuse des interactions entre les sociétés humaines et la nature (capacité scientifique des institutions françaises de recherche pour le développement telles que l'Institut de recherche scientifique pour le développement -ORSTOM- ou le Centre de coopération international en recherche agronomique pour le développement -CIRAD-) ;
• s'appuyer sur un ensemble exemplaire de réalisations de terrain.

Le cadre général des interventions de la France est celui du dévelopement durable tel que défini et adopté à la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement de Rio en 1992.

Pour les pays en développement, il convient de distinguer clairement les enjeux globaux (planétaires) des enjeux locaux.

Au plan global, l'adoption par les pays en développement de mesures de sauvegarde d'intérêt général, en vue en particulier de limiter l'effet de serre ou de conserver la biodiversité, est appuyée par des financements additionnels spécifiques notamment du Fonds pour l'environnement mondial.

Au plan local, la gestion durable des ressources naturelles nécessite une participation accrue à la décision des acteurs qui vivent de l'exploitation de ces ressources. Certaines situations de pauvreté excluent toutefois des stratégies individuelles prenant en compte le long terme. L'aide publique au développement peut dans ces situations permettre de faciliter les négociations entre les acteurs pour aboutir à des consensus sur une meilleure gestion des ressources, mais aussi de financer des actions compensatoires voire des actions de police (forêt, pêche maritime). L'autre domaine stratégique au plan local est celui qui touche aux conditions de vie en particulier en milieu urbain (accès à l'eau potable, assainissement, gestion des déchets ...).

L'action de la France est guidée par les grands principes exprimés au Sommet de Rio : l'environnement et le développement sont un même sujet : il n'y a de développement que durable ... Concrètement, cela signifie que les actions de coopération doivent associer préoccupations économiques et environnementales ("concilier économie et écologie"). En Afrique notamment, contrairement à ce qui se passe dans les sociétés industrialisées, les ressources naturelles (sous-sols, sols, végétation, eaux continentales et marines) constituent l'essentiel de la base productive. L'enjeu est donc, parallèlement à une diversification des économies, de promouvoir des formes de gestion des ressources qui en assurent la pérennité.

Dans cette logique, la préservation de l'environnement ne peut être assurée de façon durable que si elle contribue davantage aux besoins vitaux des populations ou des acteurs économiques (entreprises, Etats ...).

L'action de la France poursuit trois objectifs :

• appuyer le développement durable des pays partenaires dans les secteurs d'activité où les enjeux du long terme sont particulièrement importants, notamment dans les situations où l'action humaine peut entraîner des dégradations économiques irréversibles.
• contribuer à la préservation de l'environnement global. La France, en complément de sa contribution directe au Fonds pour l'environnement mondial multilatéral (FEM), s'est dotée d'un fonds similaire mis en oeuvre de manière bilatérale : le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM).

  Ce Fonds finance les coûts additionnels de projets de développement lorsque l'exécution de ces projets bénéficient d'une prise en compte des préoccupations touchant à l'environnement global. Trois secteurs sont concernés : la lutte contre le renforcement de l'effet de serre, la préservation de la biodiversité, la protection des eaux internationales.

  En 1995, une trentaine de projets ont été examinés. Les financements octroyés concernent pour un tiers la lutte contre l'effet de serre, pour la moitié la préservation de la biodiversité et pour le reste la protection des eaux internationales.

• promouvoir dans les enceintes internationales et auprès des pays en développement le savoir-faire français en matière d'environnement ; ce savoir-faire est très divers et s'étend des travaux scientifiques fondamentaux sur les espèces animales ou végétales aux technologies de pointe de l'utilisation de l'imagerie satellitaire ...

Des domaines-clés de l'action de la France sont présentésci-après à titre d'illustration de cette politique. Il ne s'agitque d'exemples qui s'intègrent à des problématiques plus générales (ressources en eau, biodiversité, politiques énergétiques, environnement urbain).

a) Le secteur des ressources halieutiques est très important pour les économies de certains pays (Mauritanie, Sénégal, Namibie ...) ; ces ressources sont menacées par la surexploitation et caractérisées par un retour mal ciblé des ressources financières (licences de pêche). Les principaux projets français de coopération dans ce domaine portent sur la mise en place d'un système de surveillance des pêches (Namibie, Angola), et le renforcement du suivi des ressources (Mauritanie, Guinée) pour mettre en oeuvre des politiques de gestion pilotées sur des bases fiables.

b) Le secteur des forêts tropicales est également un enjeu majeur, d'autant que le sujet de la déforestation est au plan mondial un sujet particulièrement sensible. La coopération française, très présente au plan scientifique ou à celui de l'appui institutionnel dans les grands pays forestiers d'Afrique (Cameroun, Congo, Gabon, Côte d'Ivoire, Organisation africaine du bois) a été à l'origine de la mise en oeuvre au Cameroun (projet API de Dimako) du concept d'aménagement-exploitation sur un massif forestier de 600 000 hectares. Cette opération est conduite en partenariat avec un groupe industriel français (SFID du groupe Rougier), l'administration camerounaise et les collectives locales, une fonction d'opérateur étant confiée, du côté français, au CIRAD associé à l'Office national des Forêts (ONF).

c) Dans le domaine de la conservation de la biodiversité, l'action de la France repose sur l'intérêt économique que représente pour les économies nationales l'existence de réserves naturelles (tourisme de vision ou de chasse), mais aussi sur la nécessité d'associer davantage les populations locales à la gestion et aux avantages tirés de ces espaces protégés. Dans ce domaine, il convient de signaler plus particulièrement les actions suivantes : parc de Manda (Tchad), Niokolo Koba (Sénégal), Banc d'Arguin (Mauritanie), Faro, Bénéoué, Bouba N'djile (Cameroun), parc marin dans les récifs coraliens (Petites Antilles).

d) Dans le secteur de l'énergie l'aide française privilégie les points d'application où les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique constituent aujourd'hui une alternative économique. On peut citer en particulier : l'électrification rurale décentralisée (photovoltaïque notamment) ; la cogénération agro-industrielle ; la construction bioclimatique pour réduire la charge thermique ; la valorisation énergétique des ordures ménagères (utilisation du méthane) ; les biocarburants dans certains contextes spécifiques. La préparation de plusieurs projets est en cours : électrification éolienne au Cap Vert, photovoltaïque dans les Etats insulaires du Pacifique, projet intégré d'élimination des ordures en Inde, combustibles domestiques pour l'approvisionnement de Bamako ...

e) Le domaine de l'eau constitue enfin une priorité majeure pour la coopération française. Dans ce cadre, l'accent est mis sur l'alimentation en eau potable (programmes intégrés d'adduction, traitement et distribution), l'assainissement et épuration des eaux usées, la protection des populations et des biens contre les inondations (réseaux d'annonce de crues, cartographies des zones inondables, aménagement intégré des cours d'eau et bassins versants), et les aménagements hydro-agricoles durables (réseaux d'irrigation et de drainage, sécurisation foncière et mesures d'accompagnement). Des projets de ce secteur sont appuyés par l'aide française dans un large éventail de pays (Djibouti, Tunisie, Maurice, Mauritanie, Ghana, Guinée, Kazakhstan, Russie, Proche-Orient, Viêtnam ...).

f) La prise en compte de l'environnement est également mise en oeuvre :

• dans le développement rural où la gestion de terroir intègre la lutte contre l'érosion des sols, la plantation de haies brise-vent, la diversification culturale, la maîtrise de l'eau, la fertilisation raisonnée, les plans fonciers, les coopératives de gestion ... (Niger, Tchad, Gabon, Burkina, Centrafrique).
• dans le secteur industriel où sont notamment promus la prévention et la réduction des risques technologiques (incendies, explosions, émanations toxiques, pollution), le développement de "technologies propres", les économies en eau et en matières premières produisant moins de déchets et recyclant des sous-produits (brasseries et malteries en Tanzanie, sucreries au Viêtnam, levureries au Mali ...).

VIII. Développement du partenariat

Les processus de décentralisation en Afrique au sud du Sahara se mettent en place dans un contexte de mutations et transformations sociales, politiques, économiques et démographiques profondes, qui mettent en cause les modèles classiques de développement, sans pour autant dessiner des alternatives certaines. Si les collectivités locales apparaissent dans ce contexte comme des instances capables d'ouvrir de nouvelles voies vers la modernité et le développement, leur émergence et leur affirmation comme de véritables acteurs du développement prendra nécessairement du temps.

Des formes d'appui nouvelles aux collectivités locales africaines sont donc à rechercher et à développer. Il s'agit de les aider à accroître leurs capacités de gestion, afin de leur permettre d'exercer de manière efficace et pérenne les responsabilités techniques, administratives et financières qui leur sont conférées dans le cadre des processus de décentralisation, en liaison avec les services de l'Etat et les associations et groupements locaux.

L'ensemble des actions menées par la Coopération française dans ce domaine vise à faire émerger l'échelon local comme niveau de reconstruction de l'intérêt des populations pour la gestion des affaires locales, et de renaissance de leur confiance vis-à-vis des gestionnaires publics, afin de recréer une véritable dynamique sociale de développement à l'échelle locale.

Ceci suppose notamment :

• une amélioration de l'environnement institutionnel et technique du développement des collectivités locales, particulièrement en matière de maîtrise d'ouvrage des services locaux, ce qui implique un appui à l'organisation des services et des procédures municipales (administration générale, services techniques et financiers), l'équipement matériel de ces services, le renforcement de leur capacité d'analyse financière et économique, ainsi que la formation du personnel municipal et des élus ;
• un ancrage, au sein des municipalités, d'une culture de développement local, qui passe par une meilleure maîtrise de la programmation des investissements locaux et une amélioration du rendement de la fiscalité locale ;
• une mobilisation accrue de la coopération décentralisée. Cette dernière qui vise à mettre en relation des collectivités territoriales françaises avec des institutions homologues en Afrique, trouve un terrain d'application riche dans le cas du le développement local.

Les élus africains et les services techniques des villes sont très demandeurs d'une collaboration directe avec leurs homologues français, notamment sur les questions de gestion des services publics urbains (ordures ménagères, voirie, finances communales). En milieu rural, les conseils régionaux et généraux s'engagent sur des programmes de développement du territoire, complétant ainsi utilement le dispositif de coopération institutionnelle du ministère de la coopération en matière d'appui à la décentralisation. Cette coopération de proximité, qui se nourrit d'échanges réguliers entre élus et techniciens, a l'avantage d'être basée sur des relations humaines fortes, et d'instituer des relations de suivi des projets qui se révèlent pertinents au niveau de la dynamique des actions de développement.

Au moyen des projets qu'elle finance dans les villes, la Caisse française de développement (CFD) entend aider les pays partenaires à construire et à mettre en oeuvre des stratégies urbaines aptes à faire des villes les moteurs d'un développement économique durable en améliorant la productivité de ces villes et les conditions de vie de leur habitants.

Dans le cadre de ces stratégies, un de ses objectifs est de développer, à travers la décentralisation, une véritable démocratie locale, condition de la participation effective des citadins à la gestion et au développement de leurs villes.

La CFD travaille déjà avec les collectivités locales de pays où le système municipal est bien établi, tels que le Maroc, la Tunisie ou l'Afrique du Sud. En tant que banque de développement, elle devrait contribuer, là ou ils n'existent pas encore, à la mise en place et au développement de mécanismes de financement des projets d'investissement des collectivités locales. Dans les années 60, elle avait déjà fait des prêts à quelques communes africaines mais la situation a beaucoup évolué depuis lors et il faut reconnaître que les collectivités locales africaines, telles qu'elles sont aujourd'hui, constituent un champ d'investigation nouveau.

Pour que les collectivités locales puissent investir et emprunter, il faut qu'elles dégagent en permanence une épargne par excédent de leurs ressources sur leurs dépenses de fonctionnement. Ce qui suppose à la fois une autonomie suffisante dans la fixation et le recouvrement de leurs ressources d'origine fiscale, et une qualité de la dépense. D'où l'importance, pour la CFD, de lier le développement de ses concours aux collectivités locales, à la mise en place, grâce à l'appui d'autres bailleurs de fonds, d'un cadre institutionnel adéquat. D'où également un besoin permanent d'information sur la situation des finances communales dont témoigne l'élaboration d'un "guide d'analyse des budgets et informations financières disponibles sur les collectivités locales africaines".

Selon les pays, divers types de montage financier peuvent être envisagés, qu'il s'agisse :

• de crédits directs aux communes, avec toutes les garanties nécessaires,
• de refinancement de lignes de crédits situées dans des Fonds de prêts nationaux (ce qui est déjà le cas en Tunisie ou en Côte d'Ivoire) ou après de banques locales prêtant à des communes (comme, par exemple, la DBSA en Afrique du Sud).

A l'avenir, il pourrait être également envisagé de refinancer des institutions spécifiques à caractère privé ou semi-public, couvrant plusieurs pays et trouvant une partie de leurs ressources sur les marchés financiers nationaux ou régionaux. Mais en raison de la longue période d'ajustement structurel que connaissent la plupart des pays d'Afrique subsaharienne, il faut promouvoir l'émergence d'un système financier qui soit à la mesure du défi que représentent les besoins d'investissements liés à l'urbanisation accélérée que connaissent ces pays. Il faut aussi favoriser le dégagement de l'épargne potentiellement disponible, qui en Afrique et dans le reste du monde, doit être canalisée vers les investissements publics dit "de fonction locale" dont la responsabilité devrait, logiquement, incomber aux collectivités locales.

Les organisation non gouvernementales, ou associations de solidarité internationale -ce terme définit plus précisément leur statut et leur activité-, sont très nombreuses en France. Elles sont des partenaires indispensables de la Coopération française.

Présentes depuis longtemps dans les secteurs de l'agriculture, de la santé et de l'éducation, elles abordent aujourd'hui d'autres problématiques, à travers le développement de l'épargne, la conversion de dettes ou la protection de l'environnement, élargissant ainsi leur action à l'ensemble des domaines du développement.

Depuis plus d'une quinzaine d'années, le ministère chargé de la Coopération entretient avec les ONG des relations étroites. Au cours du temps les relations se sont développées et structurées, passant du simple "accès au guichet" dans les années 70, à un système plus élaboré reposant sur le principe du cofinancement des projets. Les moyens financiers et le soutien aux ONG ont été renforcés. Des approches nouvelles, des procédures et des instruments nouveaux ont été développés, notamment dans le cadre de la Commission coopération-développement (COCODEV), qui, à partir des années 80, a instauré un dialogue permanent entre les ONG et la Coopération française. Cette commission, mise en place en 1983, a pour objectif de faciliter le dialogue permanent entre les pouvoirs publics et les associations françaises de solidarité internationale. La COCODEV recherche les voies et moyens d'une cohérence et d'une synergie opérationnelle entre les administrations chargées de la coopération au développement et les associations.

Les initiatives prises pour renforcer la capacité des ONG (travail sur la qualité des projets, accès aux formations sur le développement, appui à la constitution de réseaux...) ont débouché sur une collaboration plus étroite entre pouvoirs publics et ONG et développé les synergies. Dans la pratique, cela s'est traduit par la participation des ONG, depuis 1990, aux travaux des commissions mixtes et, à partir de 1992, par leur représentation au comité de pilotage statuant sur les cofinancements.

Le ministère délégué à la Coopération encourage les actions, par des cofinancements de projets de développement. Un des principaux objectifs est aujourd'hui de favoriser le partenariat avec les ONG et d'inciter les ONG elles-mêmes à s'engager ensemble dans des programmes communs. En 1994, cinq programmes (trois d'intérêt général, un sectoriel et un géographique) ont bénéficié de dotations du Fonds d'aide et de coopération (FAC) pour un montant total de 49 millions de francs (8,8 millions de dollars). De plus des actions de sensibilisation de l'opinion publique et d'éducation au développement exercées par les ONG, qui visent une meilleure connaissance des réalités du tiers monde, des relations Nord-Sud et de l'aide internationale, ont été dotées d'environ 5,5 millions de francs (0,98 million de dollars).

Appelées aujourd'hui à intervenir en qualité d'opérateurs de la coopération gouvernementale, les ONG accompagnent également les délégations françaises aux grandes conférences internationales (en 1992 à Rio pour la Conférence sur l'environnement, en 1993 à Vienne sur le thème des droits de l'homme).

Un comité paritaire de programmation (CPP), où sont réunis des représentants des ONG et des pouvoirs publics, a vu le jour début 1995 au sein de la COCODEV. Ce nouveau dispositif prévoit une programmation conjointe des interventions du secteur non gouvernemental. Les ONG, qui souhaitent que la dimension non gouvernementale soit intégrée à toutes les étapes du processus de la Coopération française, pourront ainsi être associées à la politique de coopération dès sa conception. De son côté, le ministère de la Coopération voit dans cette nouvelle étape la possibilité d'inscrire les actions des ONG dans une stratégie globale et à long terme. Regroupement des opérations et capitalisation des expériences et des échanges devraient introduire encore plus de professionnalisme dans leurs interventions. Priorité sera ainsi accordée aux démarches collectives (regroupement d'associations).

Dans ce cadre, le ministère délégué à la Coopération projette différentes mesures de soutien aux ONG :

• élévation, dans certains cas, du taux de cofinancement de 50 à 75% pour des programmes prioritaires sectoriels ou géographiques ;
• possibilités de dotations annuelles pour micro-projets et de conventions d'objectifs pluriannuelles, à l'image d'une pratique courante entre l'Union européenne et les ONG ;
• passation de conventions pour le volontariat : le ministère délégué à la Coopération soutient les associations qui mobilisent des volontaires pour la mise en oeuvre de leurs actions sur le terrain. Le montant total des crédits accordés aux associations de volontaires représente le poste dépenses le plus important du ministère dans le cadre de son appui à la coopération non gouvernementale. Il s'est élevé, en 1994, à 103,9 millions de francs ;
• soutien accru à la participation des ONG aux grandes conférences internationales.

Associations et pouvoirs publics dresseront régulièrement le bilan de la coopération avec l'Afrique subsaharienne afin de définir de nouvelles perspectives d'action en commun.

Pour répondre au besoin de fédérer les interventions publiques et privées, le budget réservé aux ONG devrait être régulièrement augmenté d'ici l'an 2000. L'objectif est de faire passer à 10 % du FAC la part des financements consacrée à la coopération non gouvernementale.

Des organisations non gouvernementales africaines se mettent en place depuis quelques années. Par le dynamisme qu'elles insufflent et la possibilité qu'elles offrent aux citoyens de s'organiser, les ONG des pays en développement jouent un rôle déterminant dans l'émergence des sociétés civiles africaines, qui s'expriment dans des collectivités villageoises, des groupement de paysans, d'entrepreneurs, d'artisans, de femmes, ou encore de jeunes.

L'implication accrue de celles-ci dans leur propre développement est en effet capitale pour répondre au souci de démocratisation et d'exercice libre et autonome de leurs activités économiques et sociales. Trop fragiles et encore peu structurées, mais opérationnelles et avantagées par leur proximité de terrain et leur rapidité d'intervention, ces ONG ont besoin d'être épaulées pour devenir à leur tour de véritables structures d'appui.

Le ministère délégué à la Coopération soutient la constitution d'ONG dans les pays en développement, d'une part, en faisant de la collaboration des ONG des pays industrialisés avec celles des pays en développement une des conditions de l'accès au cofinancement de projets, d'autre part, en contribuant -par l'intermédiaire de ses missions de coopération, dans le cadre des crédits déconcentrés d'intervention- aux opérations mises en oeuvre par les ONG locales.

Mise à jour: 3 septembre 1997

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